吉林德惠市的公交公司办公室里，电话铃声此起彼伏。2025年8月初，这里因为一纸通知突然成为全国关注的焦点。“从9月1日起，持有免费‘老年卡’的乘客将在早、午、晚三个高峰时段实行限乘措施。”这个消息像野火一样在德惠市老年人中间传播开来，随之而来的是困惑、不解和担忧。

德惠市瑞祥公共交通有限责任公司的工作人员试图解释这一政策：“有些老人一大早会去早市，有时候孩子都上不去车，这些措施是为了把孩子上学和上班的高峰错过去。” 然而，解释并不能平息舆论的波澜。通知发布后没几天，在公众强烈的反应下，公司不得不撤销了这一限制措施，改为通过“动态增加公交班次”来应对客流压力。

一纸通知背后的全国性难题

德惠市面临的困境并非个案。这座由长春市代管的县级市，户籍人口85.36万人，其中65周岁及以上老年人口占比高达16.26%。早在2016年，德惠市就出台了《德惠市老年人免费乘车实施办法》，凡德惠市户籍年满65周岁及以上的老年人，可免费乘坐市区内所有公交线路，由市财政每年补贴300万元给公交企业。

然而，细算经济账，这笔财政补贴难以完全覆盖政策实施的实际成本。即使不考虑实际乘车频次，按300万元年度补贴粗略计算，每位老人年补贴不足27元。而德惠市区公交车票价为投币每人次1.50元，刷公交IC卡为每人次1.20元。

德惠市在《2024年政府工作报告》中坦陈了当前面临的困境：“经济持续恢复的基础还不稳固，投资增长依然乏力，财政收支矛盾突出。” 据统计，2024年德惠市实现地区生产总值274.84亿元，有限的财政能力与日益增长的福利需求之间存在巨大差距。

几乎在同一时间，河北张家口通泰运输集团有限公司赤城公共交通分公司也曾发布通知，取消老年人公交乘车优惠补贴，所有乘客均按照正常票价收费。与德惠情况类似，在舆论关注下，该通知最终也被撤回。

老年免费公交政策的两难处境

老年人免费乘车政策作为一项惠民措施，对于低收入城镇老年人群体具有重要意义。清华大学交通研究所副所长杨新苗指出：“免费公交往往是其社交、就医、购物等重要出行依赖，维系着基本的生活质量。”

然而，全时段的免费政策也在一定程度上加剧了部分城市早晚高峰时期的运营压力。我国公交车作为基本公共服务属性，具有公益性质，其低票价本身难以完全覆盖运营成本，很大程度上依靠地方财政补贴。假若部分市（区、县）财力紧张，公交企业收不到足额补贴时，可能较难继续支持老年人群在高峰时段免费乘车。

近年来，随着私家车、轨道交通以及电动自行车等多元化交通方式的快速发展，城市机动化水平迅速提高，多地城市公交客流量持续承压。据交通运输部《2025年上半年交通运输经济运行情况》，今年上半年，全国公共汽电车完成客运量185.1亿人次，同比下降5.0%。

与此同时，人口结构变化带来深层挑战。据民政部、全国老龄办发布的《2024年度国家老龄事业发展公报》，截至2024年年末，全国60周岁及以上老年人口31031万人，占总人口的22.0%；全国65周岁及以上老年人口22023万人，占总人口的15.6%。

老龄化进程加速与公交车客流下滑的叠加效应，如何平衡公益福利与运营效率，已成为困扰全国多座城市公交系统的共性难题。

各城市的探索与实践

面对这一全国性难题，不少城市已经开始探索更具弹性的老年人公交优惠政策。

甘肃省兰州市规定，60周岁及以上的居民持有敬老卡，每乘次优惠50%，70周岁及以上老年人在工作日平峰时间段、双休日及节假日限次免费乘车（限免60次/月），高峰时段则维持半价。

四川省成都市在中心城区，对65—69岁老年人设定了每月100次（即1200次/年）的免费乘坐公交车政策。

上海市的做法更为彻底。早在2007年10月，上海就提出70岁以上老年人可在非高峰时段免费乘坐轨道交通（磁浮线除外）和公交车（机场线、旅游线除外），节假日全天免费。到了2016年，上海取消了免费乘车政策，实施老年综合津贴制度，将户籍老人从65周岁开始按照不同年龄段划分为五个档次，提供涵盖高龄营养、交通出行等方面需求的津贴，也把出行选择的主动权交给老年人。

在2023年，交通运输部等九部门联合发布《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，提到“鼓励有条件的地方对老年人按年龄给予综合津贴的方式替代老年人优惠乘车政策”。

中国城市规划设计研究院副总工程师、城市交通研究分院院长赵一新指出：“在高峰时段通过调整优惠价格、设立免费次数限制或综合津贴替代等方式，是一种调节出行需求、优化资源配置的有效手段，能引导一部分可弹性安排时间的老年人错峰出行，从而为高峰时段的刚性需求释放运力空间。”

技术创新提供的解决方案

面对老年免费乘车带来的挑战，一些城市通过技术创新找到了解决方案。

安徽省滁州市交通运输局近期实施了公交优待群体“一卡畅行”举措，打破了政策壁垒。他们统一了全市特殊群体优待卡申领条件、使用范围及权益保障，避免政策执行存在差异，惠及特殊群体42.29万人。

更值得一提的是，滁州市依托第三代社保卡加载公交优待功能，完成全市1651辆公交车车载设备升级，确保各县市202条公交线路全面兼容第三代社保卡，实现“一卡在手，全市通行”，彻底消除跨区域乘车的技术壁垒。

滁州市还构建了“人工＋智能”双轨服务体系，在全市范围内增设10个人工服务窗口、12台自助服务终端，依托人工服务窗口及自助终端提供卡片功能加载业务，一站式办理卡片激活、挂失、补办等服务。

通过建设全市特殊群体公交优待卡数据清分平台，滁州满足了市本级和各县市互通数据的清分需求，实现特殊卡种年度刷卡2750万次数据的统计、分析与图形化展示功能。这不仅提升管理效率，还为政策的优化调整提供科学依据。

政策的未来走向

国家发展改革委综合运输研究所城市交通中心主任程世东强调：“我国公交车属公共服务，社会福利性强，其福利水平必须与地方财政能力相匹配。机制核心在于政府通过财政资金向公交运营主体购买服务提供给市民。政府可投入资金规模直接决定了可购买的服务内容和质量标准。”

程世东指出，作为公共交通服务的主要责任方，地方政府必须保障承接服务的公交企业能够稳健运营，避免其因长期亏损而导致服务中断。同时，也应该通过购买服务的市场机制或成本规制等方式，提高公共资金的使用效能。

杨新苗则认为，提升公交系统自身吸引力是关键。他呼吁城市管理者重视改善公交配套服务，特别是优化公交站点周边步行环境——当前许多站点被违停车辆侵占，威胁乘客上下车安全与便捷性，亟须将城市站点打造成“步行友好区”，否则公交整体吸引力恐将进一步减弱。

不只是交通问题

老年人公交优惠政策的调整，不仅仅是一个交通问题，更反映出中国社会老龄化进程中的深层挑战。

江苏省在面对老龄化挑战时，采取了“一城一策”的创新实践。在全省老龄化程度位居全国第二的背景下，江苏已经完成了从“普适性优待”到“精准化分层”的深刻转变。

《江苏省老年人权益保障条例》第四条明确规定，要“根据老年人口增长情况动态调整财政投入”。这一具有前瞻性的立法精神，如今正在转化为一项项具体的惠老福利。

扬州市率先将公交、景区优惠的年龄门槛从70岁降低至65岁，更推出了全国独树一帜的“法治礼包”：子女每年享有5天带薪护理假，并将其写入地方性法规，企业执行情况直接与信用评价挂钩。

连云港市则巧妙地利用财政杠杆，试图破解适老化改造的难题。该市将80岁以上家庭的补贴比例从50%大幅提升至80%，对于经济困难的特殊群体，更是提供100%的兜底保障。这种“年龄分层+特殊关照”的双轨制，确保了政策红利能够精准地滴灌到最需要帮助的老年人群体。

寻找平衡点

老年人免费乘坐公共交通体现了社会对老年群体的关怀与福利保障。然而所有“免费福利”背后，无论是政府财政兜底还是由公交企业消化承担，实质上都有成本支撑。

赵一新认为：“必须认识到享受免费服务本身均伴随着隐含的社会契约精神。若免费政策范围被无限扩大或刚性执行，将可能导致服务成本升高，最终可能损害政策基础。”

在老龄化加速背景下，如何平衡不同群体需求、提升公共服务效能，考验着城市治理智慧。政策制定需以数据为支撑，通过科学调研区分“刚性出行”与“弹性出行”，同时加强代际沟通，构建包容型社会生态。

未来，随着智能技术的普及和公共财政的优化，兼顾效率与公平的出行政策或将成为常态。有些城市已经探索出“降龄扩面+服务升级”的模式，为政策优化提供了新思路。

回归德惠

回过头来看德惠市的政策调整风波，虽然最初提出的“错峰出行”方案被撤销，但却意外地引发了全国范围内对老年人免费乘公交政策的深入讨论。

这个事件揭示了当前我国许多城市在公共服务提供中面临的普遍困境：有限的财政资源如何满足日益增长的福利需求？不同社会群体之间的利益如何平衡？政策的可持续性如何保障？

德惠市的故事可能只是一个开始。随着我国老龄化程度的不断加深，类似的讨论和政策调整可能会在更多城市出现。重要的是，在这个过程中，我们需要充分听取各方意见，包括老年人、通勤族、学生、公交公司以及政府部门，找到最大公约数，形成最优解决方案。

老年人免费乘车政策不仅关乎出行便利，更关乎社会对老年群体的尊重与关怀。如何在保障老年人出行权益的同时，确保公交系统的可持续运营，需要创新思维和多元化解决方案。

或许，未来的发展方向不是简单取消老年优惠，而是通过更加精细化、科学化的管理，以及更多元化的资金来源，让公共交通系统能够更好地服务所有市民，包括日益增长的老年群体。

德惠市的故事还没有结束。随着该市承诺通过“动态增加公交班次”来应对客流压力，人们期待着这个县级市能够找到一个既保障老年人出行权益，又不影响通勤族和学生出行需求的创新解决方案。